Quem disse que a Reforma não trará contencioso? – IBS/CBS na base de ICMS –

Conta de chegada: preciso da receita “X”, não me importa como atingi-la

Os Estados vêm se manifestando desde o ano passado sobre a questão se os novos tributos IBS e CBS, em especial a CBS que começa no ano que vem, serão incluídos na base de cálculo do ICMS. A mesma discussão existe, também, para ISS e IPI.

Mais recentemente, a SEFAZ do Estado de São Paulo emitiu a Resposta à Consulta nº 32.931/2026, determinando que os novos tributos da reforma tributária integrarão, a partir de 2027 até 2032, a base do ICMS. O fundamento seria de que o Art. 13 da Lei Complementar 87/1996 define a base de cálculo do ICMS como o valor da operação, que incluiria tributos que integram o preço total cobrado do adquirente. Além disso, argumenta que a não inclusão de IBS e CBS da base do ICMS resultaria em queda de arrecadação deste imposto, uma vez que, hoje, PIS e COFINS integram sua base e deixarão de existir a partir de 2027.

No ano passado, a ainda existente Secretaria Extraordinária para a Reforma Tributária havia se manifestado a favor desta inclusão, contrariando posição formal anterior. Até então, esta Secretaria se manifestava no sentido exatamente contrário, de que o IBS e a CBS, por serem tributos não incluídos no valor da operação, não entrariam na base de ICMS, ISS ou IPI. Também a calculadora disponibilizada pelo Ministério da Fazenda fazia o cálculo sem a inclusão desses tributos.

Qual o impacto da não inclusão de CBS na base do ICMS? E da inclusão?

Os Governos Estaduais não apresentaram qualquer cálculo sobre este assunto, mas basta fazer uma conta simples para saber que a alíquota uniforme de CBS, seja de 9.6%, 10% ou 12%(considerando as reduções previstas), gerará aumento de base dos outros tributos.

A eventual queda de arrecadação de ICMS pode constitucional e legalmente ser resolvida por outros meios, como aumento de alíquota, por exemplo. O processo legislativo para isso é claro e não demanda maiores comentários.

Lembrando que praticamente todos os Estados brasileiros realizaram aumento de alíquota nos últimos anos, média de 2 pontos percentuais. São Paulo, por exemplo, não aumentou alíquota-base, mas aumentou outras específicas e eliminou inúmeros regimes e benefícios fiscais, tendo batido recorde de arrecadação em 2024 e 2025, quase 9% acima da inflação de um ano para outro.

Entendo a posição dos Estados de protegerem arrecadação, mas não me parece o meio adequado.

Complexidade e Intransparência

Uma das grandes bandeiras a favor da Reforma foi a transparência e a simplicidade, tanto é que a Emenda Constitucional 132/2023 incluiu o § 3º ao Art. 145 da Constituição, para determinar que o Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente.

O problema é que, ao incluir o IBS e a CBS na base de cálculo do ICMS, há um aumento invisível e indireto de tributo, que prejudica a transparência pretendida com o novo sistema, traz complexidade e afeta a neutralidade do sistema. 

Lembrando que o Art. 145, § 3º, vale para o Sistema Tributário como um todo, incluindo ICMS, IPI, ISS etc.

IBS e CBS, por essência, não compõem a base de outros tributos

IBS e CBS, como IVAs, não são tributos que oneram a operação, mas o consumo. Esses tributos não entram no conceito de valor da operação, pois não o compõem, apenas transitam nas contas das empresas para instrumentalizar a arrecadação. A percepção jurídico-econômica é a partir da ótica do consumidor, não daquela do fornecedor, por serem tributos sobre a renda gasta pelo consumidor para a aquisição do bem ou do serviço.

Embora a cobrança seja feita ao longo da cadeia econômica, o IVA é construído juridicamente para que o foco e o efeito econômico recaiam sobre a renda consumida especificamente com aquele fornecimento, e que os recursos pertençam, enquanto remuneração, ao fornecedor. 

Neste sentido, a base de cálculo do tributo é a renda consumida de forma estrita, constituindo ovalor da operação. Por isso que descontos de qualquer natureza, bonificações etc., não podem, de forma alguma, compor a base de IBS e CBS, pois o adquirente não gastou sua renda relativa a esta parcela: é um “não-valor”, não há qualquer contraprestação. 

IBS e CBS são valores dos Fiscos, não dos Contribuintes

Para entender que IBS e CBS são valores dos sujeitos ativos tributários, não dos fornecedores, cobrados e calculados à parte do valor da operação, não precisamos nem nos valer do Tema 69 do STF, que decidiu que ICMS não compõe a base de PIS e COFINS. 

Com a introdução do split payment, fica ainda mais claro. A possibilidade de split, a partir da ótica governamental, é exatamente a de que IBS e CBS são receitas dos fiscos. Por consequência, a divisão dos valores já no momento da liquidação financeira, sem qualquer fluxo ao fornecedor, deixa evidente que IBS e CBS não compõem o valor da operação para fins dos tributos correntes. Se o compusessem, portanto fossem valores do fornecedor, os fiscos não poderiam sequer recolher os tributos por meio de split, pois estaríamos diante de um enriquecimento ilícito do Estado, de um confisco.

Não há na Lei Complementar 87/1996 permissão para incidência de ICMS sobre IBS e CBS

A não ser que esteja de forma expressa na lei, o que não é o caso, apenas despesas/custos que compõem o valor da operação, suportados jurídica e economicamente pelo fornecedor, é que poderiam integrar a base desses tributos. Como exemplo, no caso do ICMS, o frete entra na base desse imposto se o transporte for efetuado pelo próprio remetente (CIF), mesmo que cobrado em separado. Se o transporte, podendo ser organizado pelo fornecedor ou não, for do adquirente, o ICMS não incide sobre sua parcela na operação de venda (Art. 13, I, cc. § 1º, da LC 87/1996). 

O termo “valor da operação” não é, portanto, um termo vago e independente. Ele precisa ser interpretado de forma sistemática: um fluxo de valores característicos de remuneração, não apenas um fluir que não pertence ao fornecedor. IBS e CBS não são remuneração do fornecedor.

Não faz sentido jurídico que o termo “valor da operação” seja usado meramente à conveniência interpretativa fiscal, como subterfugio para aumentar o valor dos tributos correntes e forçar um possível aumento de alíquota de IBS a partir de 2029. Mesmo que o sistema atual tenha inúmeras anomalias, como o ICMS sendo cobrado por dentro e o IPI por fora, fato é que o IVA é também por fora e até o final.

O IVA no Mundo – IVA não compõe conceito de receita de vendas

O IVA, em todos os países do mundo, não compõe o conceito de receita de vendas, pois simplesmente não o é, como prova qualquer demonstração financeira de empresas europeias. Mesmo os tributos de hoje tendo bases de cálculo incompreensivelmente largas, em especial a do ICMS, o IBS e a CBS não a compõem. O mundo inteiro trabalha com receita liquida, enquanto o Brasil trabalha, até então, com receita bruta “alargada”. Isso, necessariamente, muda com o novo sistema, algo que os fiscos ainda não perceberam. 

Regime Novo, Contencioso Antigo

A Reforma Tributária tem como uma de suas finalidades reduzir o contencioso tributário. Contudo, não é isso que a posição dos Estados, principalmente, vem indicando.

Esta discussão sobre inclusão ou não de tributos na base de outros é antiga. Muito já se decidiu, seja a favor dos fiscos ou dos contribuintes. A inclusão de IBS e CBS na base de ICMS, embora pareça ser uma discussão nova, na verdade não é.

Há diversas decisões do STF e do STJ afirmando a ofensa à legalidade ao alargar base do ICMS sem permissivo legal prévio. Assim também as discussões sobre o conceito de valor da operação.

A tentativa de inclusão de IBS e CBS na base de ICMS criará, sim, mais contencioso e as empresas já se prepararam para o ajuizamento e evitar que 2027 comece com aumento ilegal de carga.