O Supremo Tribunal Federal concluiu, em 25 de março de 2026, um dos julgamentos mais complexos e polêmicos dos últimos anos em matéria de direito constitucional e administrativo. Em sessão plenária que se estendeu por horas, a Corte analisou, em conjunto, seis processos que tratavam do regime remuneratório de agentes públicos e, especificamente, das chamadas verbas indenizatórias que permitiam a superação do teto constitucional, os conhecidos penduricalhos. O resultado foi uma tese de repercussão geral com 18 itens, aprovada por unanimidade, que reorganiza o sistema de remuneração da magistratura e do Ministério Público e fixa balizas para as demais carreiras públicas.
Os processos julgados foram a Reclamação 88.319 (Min. Flávio Dino), as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 6.606 (Min. Gilmar Mendes), 6.601 (Min. Alexandre de Moraes e 6.604 (Min. Cristiano Zanin), além dos Recursos Extraordinários 968.646 e 1.059.466, com repercussão geral reconhecida nos Temas 966 e 976. A dimensão do problema era conhecida: segundo estimativas apresentadas na sessão, os penduricalhos custavam entre R$17 bilhões e R$20 bilhões por ano aos cofres públicos. Dados do próprio Judiciário indicavam que a remuneração bruta média paga a magistrados e membros do Ministério Público em 2025 foi de R$95,9 mil, mais do que o dobro do teto constitucional de R$46.366,19.
A comissão técnica instituída pelo próprio STF para avaliar os impactos identificou mais de mil rubricas diferentes de verbas e vantagens pagas a membros do Judiciário e do Ministério Público em todo o país. Auxílios natalinos, auxílio-combustível, licença compensatória por acúmulo de acervo, indenização por serviços de telecomunicação, gratificação por exercício de localidade, assistência pré-escolar. A criatividade na nominação das parcelas só era superada pela sua multiplicação. Como observou o ministro Alexandre de Moraes durante o julgamento, houve abusos e proliferação no pagamento de vantagens, muitas delas criadas por resoluções administrativas, leis estaduais ou decisões administrativas e judiciais locais, sem qualquer respaldo em legislação federal.
A origem do julgamento: duas liminares que sacudiram o serviço público
O julgamento de 25 de março não nasceu de uma pauta ordinária do STF. Ele foi precipitado por duas decisões monocráticas que provocaram uma crise institucional sem precedentes. Em 5 de fevereiro de 2026, o ministro Flávio Dino determinou, na Reclamação 88.319, a suspensão de todos os penduricalhos não previstos em lei, com prazo de 60 dias para que os três Poderes, nas esferas federal, estadual e municipal, revisassem e suspendessem os pagamentos. Poucos dias depois, em 23 de fevereiro, o ministro Gilmar Mendes, na ADI 6.606, decidiu que verbas indenizatórias só poderiam ser pagas a membros do Judiciário e do Ministério Público se houvesse previsão em lei nacional aprovada pelo Congresso.
As duas liminares geraram reação imediata de associações de magistrados, procuradores e defensores públicos. Presidentes de tribunais de justiça se reuniram com ministros do STF ao longo de semanas. A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) sustentou que a falta de atualização da Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN) gerou um vácuo legislativo que justificaria a manutenção das verbas até a edição de novo estatuto. O que deveria ter sido um referendo de medidas cautelares pelo Plenário foi convertido em julgamento definitivo de mérito, com fixação de tese de repercussão geral. Uma decisão estrutural, com acompanhamento pelo CNJ para sua implementação.
O que foi decidido: a questão dos procuradores e o teto de 100%
O julgamento resolveu, em primeiro lugar, a questão que deu origem a parte dos processos: o teto remuneratório aplicável aos procuradores municipais. A Corte acolheu o pedido dos procuradores do município de Praia Grande (SP), que buscavam o reconhecimento de que o teto remuneratório a eles aplicável é 100% do subsídio de Ministro do STF, e não 90,25%. A discussão decorria do fato de que o somatório da remuneração do cargo com os honorários advocatícios, que têm natureza remuneratória, deveria respeitar o teto integral.
O ministro Flávio Dino, ao tratar da questão, observou que a jurisprudência do STF já era consolidada nesse sentido: o teto remuneratório dos procuradores, inclusive municipais, é 100% do subsídio mensal de ministro do Supremo. Não havia, portanto, controvérsia jurídica relevante sobre esse ponto.
Os dois regimes: magistratura e MP versus demais agentes públicos
O ponto central do julgamento, contudo, não era a questão dos procuradores, mas o tratamento das verbas indenizatórias que vinham sendo pagas acima do teto. E aí o STF fez uma opção que define a arquitetura de toda a decisão: criou dois regimes distintos, um para a magistratura e o Ministério Público, outro para os demais agentes públicos.
A distinção se fundamenta em dois pilares constitucionais. O primeiro é o princípio da legalidade, aplicável a ambos os regimes. O segundo, específico para magistratura e MP, é o caráter unitário e nacional dessas carreiras, previsto no artigo 93 da Constituição Federal, que o STF já havia consolidado em sua jurisprudência. O ministro Gilmar Mendes destacou que a Emenda Constitucional 19/1998 introduziu dois comandos centrais no regime remuneratório: a vinculação e o escalonamento dos subsídios, concluindo que o próprio texto constitucional admite a vinculação remuneratória no âmbito da magistratura, afastando a vedação geral do artigo 37, inciso XIII. A Emenda Constitucional 45/2004 estendeu essa equiparação ao Ministério Público, ao estabelecer que o artigo 93 se aplica, no que couber, ao MP (art. 129, § 4º).
A premissa é lógica: se a magistratura e o MP têm caráter nacional, as vantagens pecuniárias de seus membros devem estar previstas em lei formal de abrangência nacional. Leis estaduais não podem definir parcelas remuneratórias ou indenizatórias para essas carreiras. Resoluções do CNJ, do CNMP, de tribunais de justiça ou de procuradorias tampouco podem criar essas verbas. Somente lei federal aprovada pelo Congresso Nacional tem essa competência.
O regime de transição para magistratura e Ministério Público
Reconhecida a exigência de lei nacional, o STF se deparou com um problema prático: o Congresso não editou essa lei. A Emenda Constitucional 135/2024 estabeleceu no artigo 37 da CF/88 a previsão de que parcelas indenizatórias previstas em lei nacional ficariam excluídas do teto, mas a lei não veio. Simplesmente cortar todas as verbas de uma vez geraria, segundo o ministro Gilmar Mendes, uma nova situação de inconstitucionalidade: violação à independência da magistratura e do MP, ofensa a direitos fundamentais relacionados à segurança jurídica e à confiança legítima dos integrantes dessas carreiras. Seria trocar uma inconstitucionalidade por outra.
Por essa razão, o STF fixou um regime de transição que define o que pode e o que não pode ser pago até que o Congresso edite a lei prevista no § 11 do artigo 37. As regras transitórias se estruturam em três eixos:
Primeiro eixo: rol taxativo de verbas indenizatórias. O STF elencou as únicas verbas que podem ser pagas acima do subsídio durante a transição: ajuda de custo para mudança, diárias, gratificação por magistério, atuação em locais de difícil provimento, indenização por férias não gozadas (com o limite de 30 dias) e acúmulo de jurisdição (desde que haja efetiva acumulação). Todas as demais verbas, mesmo que já fossem pagas anteriormente, devem ser imediatamente suspensas. O rol é taxativo: o que não está na lista não pode ser pago.
Segundo eixo: limite de 35% do subsídio para verbas indenizatórias. A soma de todas as verbas indenizatórias do rol taxativo fica limitada a 35% do subsídio do cargo ocupado. Para um ministro do STF, isso equivale a aproximadamente R$ 16,2 mil. Para magistrados vinculados aos demais tribunais, o percentual incide sobre o subsídio respectivo, gerando valores proporcionalmente menores.
Terceiro eixo: adicional por tempo de serviço (ATS) de até 35%. Além do limite de 35% para verbas indenizatórias, o STF autorizou o pagamento de parcela de valorização por tempo de antiguidade, também limitada a 35% do subsídio. O cálculo é de 5% a cada cinco anos de atividade jurídica (o que permite, inclusive, considerar, para esse fim, atividades anteriores ao desempenho do cargo, desde que de natureza jurídica), até o máximo de 35% para quem completar 35 anos de carreira. A parcela tem natureza indenizatória e caráter transitório, não se incorpora ao subsídio e é devida inclusive a inativos.
Na prática, portanto, um magistrado em início de carreira poderá receber, no máximo, o subsídio acrescido de 35% em verbas indenizatórias. Um magistrado com 35 anos de atividade jurídica poderá receber o subsídio acrescido de 35% em indenizatórias e mais 35% de ATS, totalizando até 70% acima do subsídio. Para quem estava acostumado a remunerações que superavam o dobro do teto, é uma redução substancial. Para quem acompanha o debate público sobre privilégios no serviço público, é um avanço insuficiente: afinal, o teto continua podendo ser ultrapassado em até 70%.
O regime para os demais agentes públicos
Para as demais funções essenciais à Justiça, incluindo a Defensoria Pública e a Advocacia Pública, bem como para os Tribunais de Contas, o STF não criou rol taxativo de verbas nem adicional por tempo de serviço. O tratamento foi distinto: reafirmou-se o teto constitucional e a vedação de criar ou manter qualquer parcela indenizatória ou auxílio instituído por resolução ou decisão administrativa. Só podem ser pagas as verbas que tenham previsão em lei.
Para a advocacia pública, o STF fixou três pontos específicos que merecem destaque. Primeiro, definiu que os honorários advocatícios têm natureza pública, e não privada. Essa definição acarreta consequências práticas relevantes: por serem verba pública, os honorários se submetem ao teto constitucional e ao princípio da legalidade, de modo que qualquer pagamento realizado com recursos de honorários depende de previsão legal.
Segundo, na própria tese de repercussão geral, já ficou autorizado o pagamento de três verbas específicas com recursos dos honorários: os próprios honorários advocatícios (direito já reconhecido pelo STF, limitado ao teto), o auxílio-saúde e o auxílio-alimentação. Qualquer outra verba que venha a ser custeada com honorários só poderá ser paga com previsão em lei.
Terceiro, os fundos de gestão dos honorários advocatícios foram declarados de natureza pública, sujeitos aos controles internos e externos previstos constitucionalmente. O STF vedou expressamente que esses fundos sirvam como fonte autônoma de vantagens, impedindo a utilização dos honorários para custear parcelas que não estejam previstas em lei ou entre as três autorizadas mencionadas anteriormente. Essa definição é particularmente relevante porque havia Procuradorias em que os fundos de honorários vinham sendo tratados como verbas de natureza privada e, assim, eram utilizados para financiar auxílios e indenizações que não tinham previsão em lei.
As verbas expressamente proibidas
A decisão não se limitou a dizer o que pode ser pago. Declarou a inconstitucionalidade de uma série de verbas que vinham sendo pagas à magistratura e ao Ministério Público por resoluções administrativas, leis estaduais ou decisões administrativas ou judiciais locais, determinando sua cessação imediata. A lista inclui: auxílios natalinos, auxílio-combustível, licença compensatória por acúmulo de acervo, indenização por acervo, gratificação por exercício de localidade, auxílio-moradia, auxílio-alimentação (para magistratura e MP), licença compensatória por funções administrativas e processuais relevantes, licenças compensatórias de um dia de folga por três trabalhados, assistência pré-escolar, licença remunerada para curso no exterior, gratificação por encargo de curso ou concurso, indenização por serviços de telecomunicação, auxílio-natalidade e auxílio-creche.
Além disso, para todas as carreiras (não só para magistratura e Ministério Público), todos os pagamentos de valores retroativos reconhecidos por decisões administrativas ou judiciais (não transitadas em julgado) anteriores a fevereiro de 2026 ficam suspensos. O pagamento só poderá ser retomado após auditoria conjunta do CNJ e do CNMP e autorização expressa do STF.
O que a decisão não é: limites e ressalvas
Um ponto que gerou confusão imediata nas horas seguintes ao julgamento precisa ser esclarecido: as regras estabelecidas na tese de forma específica para determinadas carreiras não se estendem a outras carreiras,do serviço público, sendo vedada sua aplicação extensiva ou por analogia. Portanto, o que foi definido para a magistratura e para os membros do Ministério Público se aplica apenas a essas carreiras. Da mesma forma, o que foi definido especificamente para a Advocacia Pública se aplica apenas a ela. Não é possível alegar qualquer fundamento para estender tais disposições a outros cargos públicos. Os cargos que não foram mencionados de forma expressa e específica na tese fixada pelo STF se submete à regra da legalidade: o pagamento de qualquer verba depende da previsão em lei de regência do cargo, até a edição de lei nacional pelo Congresso Nacional.
O que fica: vigência e implementação
A nova sistemática entra em vigor a partir da competência abril de 2026, com pagamento em maio de 2026. O prazo, embora curto, foi concedido para que os setores de recursos humanos dos tribunais, dos órgãos do Ministério Público e dos demais órgãos do País procedam aos ajustes necessários nas folhas de pagamento. A implementação será acompanhada pela Presidência do Conselho Nacional de Justiça.
Outro ponto relevante é a obrigação de transparência: todos os órgãos deverão publicar mensalmente, de forma clara, os valores pagos a seus membros, com identificação das rubricas, sob pena de responsabilização dos gestores. A medida busca resolver um dos problemas crônicos do sistema: a opacidade das folhas de pagamento, que historicamente dificultou o controle social e a fiscalização pelos Tribunais de Contas.
A tese também determinou que novas verbas para a magistratura e os membros do Ministério Público só poderão ser criadas por lei federal ou por decisão do próprio STF, vedando iniciativas autônomas de tribunais e órgãos. Os valores das verbas autorizadas serão padronizados nacionalmente por resolução conjunta do CNJ e do CNMP.
A questão que permanece: o Congresso vai legislar?
Todo o regime que foi fixado pelo STF nesse julgamento é, por definição, transitório. Ele vale enquanto o Congresso Nacional não editar a lei nacional prevista no § 11 do artigo 37 da Constituição, que deve elencar as verbas indenizatórias passíveis de pagamento aos agentes públicos. No momento em que essa lei for editada, a tese do STF deixa de ser aplicável.
A questão é saber se essa lei virá. O presidente do STF, ministro Edson Fachin, reconheceu que o tema se arrasta há 30 anos. O contexto político não é favorável: 2026 é ano eleitoral, o que reduz drasticamente o incentivo parlamentar para deliberar sobre matéria que envolve a remuneração de categorias com forte influência institucional. Há, portanto, uma probabilidade real de que o regime transitório fixado pelo STF se torne, na prática, permanente, repetindo um padrão conhecido no direito constitucional brasileiro: o provisório que dura.
Além disso, críticos da decisão apontam que o STF, ao criar o adicional por tempo de serviço e definir o rol de verbas indenizatórias, exerceu função legislativa que não lhe compete. A recriação do quinquênio, parcela que havia sido abolida pela EC 19/1998 com a instituição do regime de subsídio em parcela única (art. 39, § 4º, da CF), é um dos pontos mais controversos. Para parte da doutrina, trata-se de matéria que exigiria emenda constitucional, não decisão judicial. Também é previsível que associações e sindicatos de outras carreiras pressionem pela extensão do ATS a servidores públicos em geral, gerando novos custos e novos conflitos.
Essa crítica, sem dúvida alguma, está correta em um ponto: a tese que foi fixada pelo STF é, de fato, uma “lei”. Evidentemente, não se trata de uma lei propriamente dita (aquela que é aprovada pelo Poder Legislativo após a observância do processo legislativo estabelecido na Constituição Federal), mas sim de uma “lei” criada judicialmente com o objetivo de suprir a omissão do Congresso Nacional em legislar sobre a matéria. Tratando-se de uma lei, tudo que foi estabelecido nela deve ser seguido imediatamente de forma obrigatória, e diversas de suas disposições dependerão de regulamentação (no caso das verbas da magistratura e do Ministério Público, essa regulamentação será feita pelo CNJ e pelo CNMP por meio de resolução conjunta com regras uniformes para as duas carreiras), como pode ocorrer com qualquer lei aprovada pelo Poder Legislativo.
Conclusão
O julgamento de 25 de março foi, sem dúvida, um marco no enfrentamento de um problema que corroía a credibilidade do serviço público há décadas. A fixação de limites objetivos, a exigência de lei nacional, a vedação de criação de verbas por atos administrativos e a imposição de transparência são avanços concretos que devem ser reconhecidos.
Mas é preciso ter clareza sobre o que a decisão representa. O STF não acabou com os penduricalhos. Ele os reorganizou, limitou e condicionou a regras mais rígidas. Um magistrado com 35 anos de carreira poderá receber até R$78 mil mensais, em um país onde o salário mínimo é de R$1.518. A desproporção permanece, ainda que reduzida. E a solução definitiva segue dependendo de um Congresso que, em 30 anos, não conseguiu editar a lei que a Constituição exige.
Para os procuradores, defensores e advogados públicos, o impacto é mais imediato e mais restritivo: sem rol taxativo de verbas, sem ATS, com honorários limitados ao teto e fundos de gestão sob controle público. Para os servidores do Judiciário e do MP, a lista taxativa de verbas, a exigência de lei nacional e a limitação de 35% não se aplicam, pois tais regras são destinadas apenas aos magistrados e aos membros do MP (para os servidores do Judiciário e do MP, o pagamento de verbas depende apenas de previsão em lei local de cada tribunal e de cada MP). E para a sociedade, que acompanhou o julgamento entre a indignação e a esperança, resta o realismo: o STF fez o que estava ao seu alcance (no julgamento, o Min. Gilmar Mendes disse “We did the best”). Agora é com o Congresso Nacional
Francisco Braga
Procurador PGESP no STF | Professor de Direito Constitucional e Previdenciário Público
Francisco Braga é procurador do Estado de São Paulo com atuação perante o Supremo Tribunal Federal e professor de Direito Constitucional e Previdenciário Público. Acompanha os julgamentos de repercussão geral do STF em matéria de direito administrativo e regime remuneratório de agentes públicos.